Аналитическая записка “О необходимых мерах по созданию эффективной системы”

 Учёные и специалисты в сфере землевладения и землепользования выражают глубокую озабоченность динамикой развития земельных отношений в стране, характеризующейся нарастанием негативных процессов, приводящих к резкому ухудшению состояния  и снижению эффективности использования земельных ресурсов, составляющих основу национального благосостояния России.

 

Наряду с определенными позитивными результатами земельной реформы – развитием многообразия форм собственности и хозяйствования, распространением прогрессивных технологий, медленным, но последовательным формированием инфраструктуры аграрного и земельного рынков и др. в течение всего периода реформ проявились и, к сожалению, множатся весьма опасные явления, разрушающие земельный потенциал страны. Наиболее рельефными из них являются:

-       деградация огромной площади сельскохозяйственных земель, в том числе катастрофическое развитие процессов водной и ветровой эрозии, опустынивание, заболачивание, закустаривание, обеднение почв и др. Только в 5 областях центрально-черноземной зоны с лучшими в стране почвами, площадь пашни с негативными проявлениями в 2000 году составляла 8.4 млн. га, а в 2012 году уже более 11 млн. га; потери продукции из-за снижения потенциала земель за 11 лет в зерновом эквиваленте составили в среднем за год 10 млн. тонн; кадастровая стоимость земель в Российской Федерации в результате снизилась по оценкам экспертов на 30% или на 7 триллионов рублей;

-       беспрецедентная  криминализация сферы управления земельными ресурсами, где в геометрической прогрессии множится число коррупционных и других криминальных сделок;

-       утрата точных границ земельных участков, приводящая к многочисленным земельным спорам и судебным тяжбам и необеспеченность правовых гарантий их собственников;

-       снижение налогооблагаемой базы, по нашим экспертным оценкам  и оценкам специалистов Госналогслужбы России ежегодный недобор земельного налога составляет более 600 миллиардов рублей;

-       возрастающая неудовлетворенность участников земельных отношений состоянием и темпами развития инфраструктуры земельного рынка;

-       распространение рейдерства, растущая незащищенность прав на землю российских граждан, неэффективность судебной практики в сфере земельных отношений;

-       концентрация огромной площади (до 1 миллиона га и выше) земель в собственности крупных корпоративных структур, что по своей сути является развитием латифундий, которые во всем мире считаются экономическим и социальным злом;

-       усугубление ситуации с использованием земель из фондов перераспределения, невостребованных земельных долей и других участков, общей площадью в несколько миллионов гектаров;

-       растущая дезинформированность органов управления и населения страны о составе, структуре и динамике изменений состояния  земельного фонда из-за отставания технологий получения, обработки и распространения информации;

-       на кадастровый учет поставлено лишь около 15% всех земельных участков, остальные не описаны, их точные границы не определены, объективная информация о них отсутствует;

-       продолжающееся снижение  эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель;

-       депрофессионализация специалистов, работающих в сфере регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами; разрушение проектно-сметной практики в землеустройстве и др.

Все названные тенденции совершенно очевидны не только для профессионалов, но и для абсолютного большинства людей как-либо связанных с землей, однако властные структуры  предпочитают их не видеть, а соответственно, и не предпринимать действий по предотвращению их развития. Происходит это прежде всего по причине фактического разрушения системы управления земельными ресурсами и невнятностью государственной земельной политики. Формально она определена распоряжением Правительства Российской Федерации  №297-р от 3 марта 2012 г. документом «Основы государственной политики использования земельного фонда на 2012-2017 годы», но в нём четко не определены ни цели, ни задачи, ни инструменты реализации, а его основная суть сведена  к ошибочной позиции одномоментного отказа от принципа деления земель по целевому назначению на категории, реализация которой без необходимого правового, информационного и технологического сопровождения приведет лишь к новым бедам в сфере земельных отношений.

По нашему мнению земельная политика государства должна четко и определенно установить цели, приоритетные задачи и инструменты регулирования земельных отношений, реализация которых позволит коренным образом изменить вектор их развития с ориентацией на сохранения и приумножение земельного потенциала страны, как на среднесрочную, так и более отдаленную перспективу. Полагаем, что её основными целями должны стать:

- завершение формирования системы землевладения и землепользования, в полной мере обеспечивающей реализацию и защиту законных прав граждан, юридических лиц, государства и муниципальных образований на приобретение и организацию рационального использования земельных участков;

- формирование  цивилизованного земельного рынка на основе развития его инфраструктуры;

- создание условий и стимулов для рационального и эффективного использования земель, для удовлетворения потребностей и интересов правообладателей земельных участков, территориальных образований и государства в целом;

- охраны земельных ресурсов страны от деградации и бесхозяйственного использования.

Для достижения первой цели необходимо решить следующие основные задачи:

-        законодательно установить, что вся земля в границах территории Российской Федерации в независимости от форм собственности, является национальным достоянием;

-        отменить заявительный принцип постановки на кадастровый учет и ввести принцип обязательности учета всех земельных участков; в основном завершить постановку на кадастровый учет  и регистрацию прав до конца 2017 года;

-        завершить процесс трансформации земельных долей в различные виды реальной собственности на земельные участки;

-        сформировать систему землеустроительного обеспечения рационального землевладения и землепользования с четким выделением государственного и инициативного землеустройства (по инициативе и за счет средств правообладателей земельных участков);

-        завершить уже в этом году реорганизацию структур, осуществляющих регулирование земельных отношений, кадастровый учет, регистрацию прав и сделок с земельными участками и организацию рационального использования земельных ресурсов;

-        сформировать актуализированную систему планово-картографических материалов, необходимых для землеустройства, кадастрового учета, организации использования и охраны земель;

-        усовершенствовать судебную практику рассмотрения земельных споров; рассмотреть возможность создания земельных судов.

 

Достижение второй цели должно быть связано с решением прежде всего следующих задач:

-        обеспечить формирование системы информационной открытости деятельности органов власти по регулированию земельных отношений и информационную доступность и публичность всех операций с земельными участками;

-        в основном завершить формирование институциональной инфраструктуры земельного рынка;

-        обеспечить государственную поддержку развития инструментов вовлечения в активный оборот земельных активов на основе развития земельной ипотеки, рынка ценных бумаг, обеспеченных земельными активам и др.

-        осуществить комплекс мер по демонополизации земельного рынка, предотвращению спекуляции и развитию латифундий;

-        разработать и реализовать комплекс мер по декриминализации рыночного оборота земель.

Достижению третьей цели будет способствовать решение следующих задач:

-        создать систему прогнозирования и перспективного планирования использования  и охраны земель на всех уровнях;

-        сформировать систему мер по государственному стимулированию рационального использования земель;

-        сформировать цивилизованный рынок землеустроительных услуг по разработке проектов освоения, рекультивации, улучшения и организации рационального и эффективного использования земель;

-        реанимировать структуры, обеспечивающие изучение, анализ и разработку мер по рациональному использованию почвенного покрова;

-        сформировать современную систему подготовки кадров в области управления и организации рационального использования земель на базе учебно-методического объединения, возглавляемого государственным университетом по землеустройству.

Четвертая цель может быть достигнута решением следующих задач:

-        завершить формирование системы мониторинга земель и использования его результатов при подготовке управленческих решений, связанных с организацией использования и охраны земель;

-        реорганизовать систему Государственного земельного контроля на основе концентрации  его функций в одной государственной структуре;

-        разработать и обеспечить реализацию федеральных и территориальных программ по борьбе с опустыниванием, водной и ветровой эрозией и др.;

-        упорядочить меры ответственности физических и юридических лиц за деградацию или бесхозяйственное использование земельных участков.

Решение названных задач, по нашему мнению, должно стать основным содержанием земельной политики государства и, по сути, определить направления  деятельности государственных структур, призванных обеспечивать поступательное развитие в стране земельных отношений и рациональное использование земельных ресурсов. Очевидно, что, прежде всего, необходимо пересмотреть основные постулаты, определяющие роль государства в этой сфере.

Без четкой формализации позиции, определяющей признание земельных ресурсов страны ее национальным достоянием, которое должно быть полностью учтено, объективно оценено, рационально распределено и эффективно используемо, достижение основных целей  земельной политики невозможно. Признание этой позиции должно повлечь за собой существенные изменения в структуре, функциях и полномочиях государственных органов управления и местного самоуправления, оценкой эффективности деятельности которых должны стать показатели, характеризующие уровни правовой легитимности и защищенности землевладения и землепользования, развитости и цивилизованности земельного рынка, эффективности использования и охраны земель.

По сути, сегодня в стране нет органа управления, который в полной мере несет ответственность за эффективность использования и охраны земель. Функции и полномочия в этой сфере разбросаны по множеству министерств и ведомств. Существовавший в начале 90-х годов Государственный комитет Российской Федерации (Госкомзем) превратившийся после многочисленных реорганизаций в Росреестр РФ утратил большинство функций и полномочий, которые перешли в другие ведомства или исчезли вообще. В результате важнейшая  для развития страны сфера сегодня не обеспечена соответствующим вниманием и ответственностью государства. Новая земельная политика должна существенно изменить это состояние, предусмотрев формирование структуры, обеспечивающей комплексное, системное регулирование земельных отношений и управление земельными ресурсами страны.

На базе Росреестра необходимо создать орган государственного управления, способный профессионально оценивать состояние и организацию использования земельных ресурсов страны, обеспечить полный и объективный учет и регистрацию земельных участков, сформировать систему прогнозирования и индикативного планирования использования земель, создать современную, периодически обновляемую планово-картографическую основу, создать эффективную систему землеустройства, обеспечивающую организацию эффективного перераспределения и использования земельных ресурсов, обеспечить координацию деятельности министерств и ведомств, имеющих непосредственное отношение к использованию различных категорий земель. В штате этой структуры доминирующую роль должны играть специалисты в области землеустройства, кадастра, геодезии и картографии, мониторинга земель, правового и экономического регулирования земельных отношений. По всем этим направлениям деятельности должны быть воссозданы соответствующие структурные подразделения.

Необходимо чётко разграничить полномочия, права и ответственность между структурами федерального, регионального и муниципального уровней, устранив существующее сегодня дублирование и определив ответственность структур всех уровней власти.

Следует отметить, что система управления земельными ресурсами, созданная в 1990 году на основе Госкомзема РСФСР, была достаточно оптимальной. Основные её контуры были взяты за основу в Украине, Белоруссии и Казахстане и до настоящего времени созданные в них системы функционируют вполне успешно. Считаем целесообразным использовать их практику и в современной России. Весьма полезно предметно изучить и взять на вооружение структурную организацию опыт функционирования органов управления земельными ресурсами в Европейских странах (например Национальной земельной службы Швеции, Национальной земельной службы Финляндии, опыт функционирования Министерства земли и ресурсов Китая и др.).

Особое значение должно быть придано восстановлению разрушенной системы землеустройства, которое во всем мире по своей сути и содержанию является главным инструментом организации использования и охраны земель.

По сути, в стране назрела необходимость проведения, как и после реформ Петра I Генерального межевания России, в ходе которого должны быть установлены точные и бесспорные границы всех землевладений на разном праве, проведена и глобальная регистрация всех земельных участков в кадастре недвижимости, результатами которых должно быть не только наведение порядка на земле, но и значительное (в разы) увеличение поступлений земельных платежей, что существенно изменит возможности развития муниципальных образований.

По расчетам специалистов на проведение основного перечня необходимых землеустроительных мероприятий, потребуется изыскание в бюджетах различного уровня около 250 млрд. рублей в течение 3-4 лет, в свою очередь упорядочение землевладения и землепользования обеспечит дополнительное поступление ежегодно до 50 млрд. рублей. При этом одновременно  будут созданы условия и возможности для дальнейшего роста эффективности использования земель, уровня ведения сельскохозяйственного производства и защиты земель от деградации.

Считаем, что обсуждение изложенных в записке предложений может и должно привести к разработке и реализации принципиально новой, более эффективной земельной политики и созданию эффективной  системы управления земельными ресурсами страны.

 

 

 

Ректор Государственного университета

по землеустройству, академик РАСХН                                                         С.Н. Волков

 

Директор Почвенного института

им.В.В.Докучаева, академик РАСХН                                                            А.И. Иванов

 

Заведующий отделом физики и гидрологии почв

Почвенного института им.В.В.Докучаева,

академик РАСХН                                                                                          А.Н. Каштанов

 

Вице-президент Союза почвоведов РФ,

академик РАСХН                                                                                          В.И. Кирюшин

 

Почетный землеустроитель России,

академик РАСХН                                                                                          Н.В. Комов

 

Заведующий кафедрой экономики

недвижимости Государственного

университета по землеустройству,

академик РАСХН                                                                                          В.Н. Хлыстун