Get Adobe Flash player

Замечания Государственного университета по землеустройству на законопроект

 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» 

 

Замечания Государственного университета по землеустройству

на законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс

Российской Федерации и отдельные законодательные акты

Российской Федерации в части перехода от деления земель

на категории к территориальному зонированию»

Данный законопроект весьма важен для дальнейшего поступательного развития земельных отношений (особенно в АПК) и охраны земель, в том числе для предотвращения необоснованного перевода сельскохозяйственных угодий под застройку. В настоящее время Земельным кодексом Российской Федерации (пп. 8 п. 1 ст. 1;  далее – ЗК РФ) установлено, что деление земель по целевому назначению на категории является принципом земельного законодательства. Законопроект предусматривает внесение изменений в земельное и градостроительное законодательство в части исключения из законодательства Российской Федерации понятия «категория земель» и переход к определению правового режима земельных участков путем установления видов разрешенного использования в территориальных зонах и замены градостроительного зонирования на территориальное зонирование.

Следует отметить, что хотя формально законопроект отменяет базовый принцип земельного законодательства, его изначальная идеология была связана лишь с передачей полномочий по установлению и изменению разрешенного использования земельных участков с федерального уровня на муниципальный. Все остальные новации законопроекта следует разделить на две группы:

1) обеспечивающие такую передачу полномочий. Эти вопросы могут вызывать дискуссии, но их необходимо решать на стадии работы с законопроектом – без них он не будет работать;

2) попытки решить другие вопросы землепользования, не связанные с переходом от категорий к зонированию (или косвенно связанные с этим, по мнению отдельных разработчиков, – например, предложение об отмене норм о внутрихозяйственном землеустройстве или о фонде перераспределения земель). Эти вопросы вообще не надо затрагивать в рамках рассматриваемого законопроекта, поскольку его разработка и обсуждение идут очень тяжело, сопровождаются множеством компромиссов и указанные вопросы (при их важности для аграрной сферы) могут стать предметом некомпетентного размена при урегулировании узковедомственных разногласий.

При общей негативной оценке законопроекта следует отметить, что он содержит позитивное для организации более рационального сельскохозяйственного землепользования положение. А именно, он предусматривает, что разработка и утверждение сельскохозяйственных регламентов войдут в землеустройство как составная часть мероприятий по изучению состояния, планированию и организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (новая редакция ст. 68 ЗК РФ, изменения в Федеральный закон «О землеустройстве»  – ст. 7 законопроекта). Такой подход, безусловно, следует поддержать.

Вместе с тем, общая ситуация с рассмотрением указанного законопроекта (кулуарный стиль его разработки, множество существенно отличающихся друг от друга вариантов, отсутствие единой площадки для уточнения позиции и урегулирования разногласий) вызывают определенные опасения в части оптимальности предлагаемых решений в целом. На данном этапе наиболее важными являются три вопроса:

1)                      сельскохозяйственные регламенты (их содержание, порядок разработки);

2)                      понятие особо ценных сельскохозяйственных земель;

3)                 предлагаемые изменения в Федеральный закон «О землеустройстве», в том числе существенно принижающие роль землеустройства.

1. Сельскохозяйственные регламенты

Поскольку разработка и утверждение сельскохозяйственных регламентов становятся составной частью землеустройства, то содержательно их целесообразно приблизить к землеустроительной документации, в том числе предусмотреть в их составе картографические материалы. В данном случае следует стремиться унифицировать подходы к градостроительным и сельскохозяйственным регламентам. Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации градостроительные регламенты являются составной частью правил землепользования и застройки, которые также включают в себя карту градостроительного зонирования (ч. 2 ст. 30). Кроме того документы территориального планирования предусматривают для различных уровней в качестве основного документа соответствующие схемы и карты (ст. ст. 9-23 и др. указанного кодекса).

1.   Содержание сельскохозяйственного регламента.

Полагаем, что сельскохозяйственный регламент должен включать в себя следующие составные части.

1.1 Процедурные вопросы, в том числе вопрос о возможном уточнении расположения и состава зон. Т.е. порядок применения регламента и внесения в него изменений. Это вопросы допустимого использования сельскохозяйственных земель, размещения на таких землях зданий, сооружений, порядка и условий изменения видов разрешенного использования земельных участков, зданий и сооружений; порядок реализации регламента (обязательность или рекомендуемость отдельных его положений, контроль за его соблюдением и т.п.), порядок привлечения населения и специалистов к разработке и последующей корректировке регламентов (например, через публичные слушания).

1.2 Картографические материалы:

1.2.1 карта сельскохозяйственного зонирования – основной картографический материал регламента, она может называться схемой и т.п. На такой карте должны быть отображены границы зон сельскохозяйственного назначения, границы особо ценных сельскохозяйственных земель, границы подзон сельскохозяйственных земель различной продуктивности (подробнее – в разделе 2 настоящей справки), границы подзон в которых полностью исключено строительство каких-либо объектов, подзон, где это возможно и т.п.; границы зон с особыми условиями использования сельскохозяйственных земель – загрязненные территории (например, радионуклидами), эрозионоопасные территории и т.п.

1.2.2 почвенная карта (возможно, но необязательно). Такая карта, во-первых, чисто информативна, она не дает каких-либо предписаний, не устанавливает ограничений. Как исходный материал при разработке регламента такая карта полезна, но включать ее в регламент, являющийся обязательным предписывающим документом, сомнительно. Кроме того, даже с учетом того, что в состоянии почв произошло лишь сравнительно равномерное снижение содержания питательных веществ, использовать старые советские почвенные карты (новых нет), которые изначально были информационными, а не определявшими правила землепользования, представляется необоснованным.

1.3  Перечни видов разрешенного использования земельных участков.

1.4 Требования к земельным участкам и размещаемым в пределах зоны сельскохозяйственного назначения зданиям и сооружениям;

1.5 Мероприятия по охране сельскохозяйственных земель и повышению плодородия почв. Необходимость этих мероприятий вытекает из конституционного положения о том, что земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1  ст. 9), а также из принципа земельного законодательство о приоритете охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

В этой связи пункт 2 новой редакции ст. 14 Федерального закона о землеустройстве» (ст. 7 законопроекта) предлагается изложить в следующем виде:

«Статья 14.     Сельскохозяйственный регламент

….

2. Сельскохозяйственный регламент включает в себя:

1) порядок его применения и внесения него изменений;

2) карту сельскохозяйственного зонирования;

3) перечни видов разрешенного использования земельных участков;

4) требования к земельным участкам и размещаемым в пределах зоны сельскохозяйственного назначения зданиям и сооружениям;

5) мероприятия по охране сельскохозяйственных земель и повышению плодородия почв.».

 

2. Разработка сельскохозяйственного регламента.

Содержащаяся в п. 4 новой редакции ст. 14 Федерального закона «О землеустройстве» (ст. 7 законопроекта) расплывчатая формулировка о том, что организация разработки сельскохозяйственного регламента возлагается на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который создает комиссию по обеспечению разработки и согласования сельскохозяйственного регламента из числа представителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которых установлены зоны сельскохозяйственного назначения, не дает ответа на главный вопрос – кто будет разрабатывать?

Если это в составе землеустройства, то сейчас любые виды работ по землеустройству могут проводить без специальных разрешений юридические лица или индивидуальные предприниматели (п. 6 ст. 69 ЗК РФ). Впрочем, авторы законопроекта предлагают отменить всю указанную статью, не предлагая при этом никаких норм, восполняющих возникающий пробел в правовом регулировании. В связи с предложением о признании ст. 69 утратившей силу полагаем целесообразным дополнить ст. 68 ЗК РФ (или включить это в Федеральный закон «О землеустройстве») действующими в настоящее время нормами ст. 69 о том, что:

«Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.

Юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами».

Что касается непосредственно работ по разработке сельскохозяйственных регламентов, то здесь возможны совершенно разные подходы: 1) возложение этого нового вида землеустроительных работ на ограниченный круг жестко контролируемых государством юридических лиц (например, те же центры агрохимслужбы – подведомственные Минсельхозу России ФГУПы), но в этом случае возникнет вопрос об их укомплектованности соответствующими профессиональными кадрами; 2) допуск к их разработке на конкурсной основе любых лиц (как это и предусмотрено ЗК РФ), однако такое решение означает отдать в частные руки формирование государственной аграрной политики (даже с учетом того, что утверждаться регламенты будут органами государственной власти или местного самоуправления – важно влиять на стадии выработки решения); 3) разработка типовых регламентов (с набором ключевых ограничений, не подлежащих корректировке) структурами, контролируемыми государством или органами местного самоуправления, а конкретных правил для того или иного муниципального образования – по результатам конкурсного отбора исполнителей. Выбор любого из этих вариантов повлияет на сроки разработки регламентов и степень влияния на их содержание со стороны публичной власти.

2. Понятие особо ценных сельскохозяйственных земель

Представляется, что нет смысла отказываться от сложившейся системы градации сельскохозяйственных земель:

нынешние земли сельскохозяйственного назначения должны стать зонами сельскохозяйственного назначения;

сельскохозяйственные угодья (все) – ценными сельскохозяйственными землями;

сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (или средний уровень оценки продуктивности) – особо ценными сельскохозяйственными землями федерального, регионального или муниципального значения. Аналогичным образом в ЗК РФ сейчас ранжированы особо охраняемые территории – п.п. 3 и 4 ст. 94.

При этом в составе ценных сельскохозяйственных земель нами предлагается выделить несколько подзон (новая редакция ст. 81 ЗК РФ):

пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья;

малопригодные под пашню, многолетние насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья;

непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии;

уникальные земли (малопригодные под пашню, но по своим уникальным свойствам пригодные для выращивания некоторых видов технических культур, многолетних насаждений, ягодников – чай, виноград, рис и др.).

Для практической реализации данной нормы отечественное землеустройство готово.

Возможна и несколько иная градация ценных сельскохозяйственных земель:

особо ценные продуктивные сельскохозяйственные земли – пашни, многолетние насаждения и комовые угодья на 20 и более процентов, превышающие средний уровень оценки продуктивности;

орошаемые и осушенные сельскохозяйственные земли;

продуктивные сельскохозяйственные земли;

малопродуктивные сельскохозяйственные земли, уровень оценки продуктивности которых на треть ниже среднего по субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию;

земли, пригодные только под кормовые угодья;

условно пригодные для сельскохозяйственного использования земли (только при проведении значительных объемов новых мелиоративных работ).

Но в любом случае соответствующие положения должны быть отражены в законодательстве.

Также в зависимости от степени ценности соответствующих земель целесообразно разграничить и компетенцию по их изъятию для несельскохозяйственных целей:

пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья, орошаемые и осушенные сельскохозяйственные земли, а также уникальные земли – только по решению органов государственной власти (например, уровня субъекта Российской Федерации, согласованному с уполномоченным федеральным органом);

малопродуктивные сельскохозяйственные земли – по решению органов местного самоуправления.

3. Изменения в Федеральный закон «О землеустройстве»

Предлагаемое в законопроекте определение землеустройства неудачно и нелогично.

С одной стороны – это «мероприятия по изучению состояния, планированию и организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель, в том числе разработка и утверждение сельскохозяйственных регламентов», т.е. это исключительно сельскохозяйственное землеустройство.

С другой стороны – это «также мероприятия по описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства» (т.е. не только сельскохозяйственное землеустройство).

Полагаем, что мероприятия по изучению состояния, планированию и организации рационального использования и охраны земель должны охватывать не только сельскохозяйственные зоны, но и, например, зоны запаса (при консервации земли могут переводиться в запас, за это время в соответствии с проектом землеустройства проводятся мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий – см. пост. Правительства РФ от 02.10.2002 № 830) и другие зоны.

В этой связи нами предлагается следующее определение (п. 1 новой редакции ст. 68 ЗК РФ, абзац второй статьи 1 новой редакции Федерального закона «О землеустройстве – ст. 7 законопроекта):

«Землеустройство – это система мероприятий по:

изучению состояния, планированию и организации рационального использования и охраны земель, в том числе разработка и утверждение сельскохозяйственных регламентов в отношении зон сельскохозяйственного назначения; организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков в составе указанных зон; организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;

описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства».

Категорическое возражение вызывает предлагаемое упразднение внутрихозяйственного землеустройства. Во-первых, этот вопрос никак не связан с переходом от категорий к зонированию. Во-вторых, для отмены соответствующей нормы не имеется никаких экономических и правовых оснований.

Экономическая сторона. Конечно, последние годы и даже десятилетия эти работы были не очень востребованы, главным образом, по причине незаинтересованности в них сельскохозяйственных товаропроизводителей. Соответствующий тренд был заложен в 90-х годах, когда для финансирования таких работ у них действительно не было свободных финансовых средств. Затем положение несколько улучшилось, но сказывалась неопределенность ситуации с невостребованными земельными долями, наличие значительных площадей, выведенных из хозяйственного оборота (к сожалению, в тот период земля была не самым ценимым ресурсом).

В последние же годы происходит определенное улучшение ситуации в отечественном АПК как результат достаточно успешной реализации приоритетного национального проекта Развитие агропромышленного комплекса (с 2006 года), который затем был трансформирован в госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия на 2008-2012 и 2013-2020 годы. Основным позитивным результатом от их реализации стал рост продукции сельского хозяйства, который в ежегодном исчислении составил 4,4% (причем, это с учетом неблагоприятного 2010 года, когда значительные земледельческие территории были охвачены аномальной засухой).

Развитие АПК, привлечение в него долгосрочных инвестиций, должны повысить актуальность внутрихозяйственного землеустройства, а также таких землеустроительных мероприятий, как различные инвентаризации (выявление земель, пригодных для расширения аграрного производства), оценка качества земель (для экономического обоснования реализации на них тех или иных сельскохозяйственных проектов).

Также роль внутрихозяйственного землеустройства вполне может быть усилена в свете реализации Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, которая предусматривает организацию более рационального использования сельскохозяйственных угодий, повышение почвенного плодородия, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель. Если не в составе внутрихозяйственного землеустройства, то в составе каких других работ решать эту задачу? Принятие решения об отмене внутрихозяйственного землеустройства пойдет в разрез с политикой в области обеспечения продовольственной безопасности – это будет политическая ошибка.

Правовая сторона. Отмена соответствующей нормы никак не повлияет на востребованность работ по внутрихозяйственному землеустройству. И, тем более, не запретит эти работы. То есть общественные отношения будут (допустим, что пока не очень масштабные, но будут), а нормы, которые их регулируют, будут отменены. Это при том, что содержательных нареканий на правовое регулирование данного вопроса нет. Тогда как соответствующие нормы более 13 лет содержатся в Федеральном законе, а до этого применялись аналогичные подзаконные акты.

Как известно, лучше наличие пусть даже не самых оптимальных правил, чем их отсутствие.

В рамках внутрихозяйственного землеустройства решаются задачи по рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий. Указанные задачи реализуют конституционные положения о том, что земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации).

Удивительным является полное отсутствие аргументации со стороны разработчиков в пользу отмены внутрихозяйственного землеустройства.

Также непонятно предложение авторов законопроекта об изменении абз. 6 ст. 19 (в ней указаны виды землеустроительной документации). Данный абзац авторами законопроекта предлагается изложить в редакции – «сельскохозяйственные регламенты» – вместо действующей редакции: «проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий». Непонятно, по мнению авторов законопроекта, такие работы вообще не нужны или они будут выполняться кем-то еще? Возможно, здесь техническая ошибка и авторы хотели заменить абз. 5 «проекты внутрихозяйственного землеустройства», но в таком случае аргументация против упразднения внутрихозяйственного землеустройства приведена выше.

Считаем, что в нынешнем виде законопроект никак не улучшает ситуацию в сельскохозяйственном землепользовании, не дает новых рычагов по управлению в данной сфере, не упрощает деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей. Вместе с тем, по ряду позиций (отсутствие четкого определения ценных сельскохозяйственных земель, ослабление правовой базы в области землеустроительного обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей) законопроект создает ненужные трудности в реализации потенциала земельных ресурсов как главного средства сельскохозяйственного производства. Изложенные выше конкретные предложения по корректировке законопроекта должны позволить минимизировать его негативные последствия для агропромышленного комплекса.

Зав. кафедрой земельного права

Государственного университета

по землеустройству, д.э.н,

действительный государственный советник

Российской Федерации 3 класса                                                             С.А. Липски

Архив новостей
Последние новости