Get Adobe Flash player

Земельная политика: как сделать ее более эффективной?

С.Н. Волков

Президент Национального союза землеустроителей России,

Председатель Учебно-методического объединения

 вузов Российской Федерации по образованию в области

землеустройства и кадастров,

академик РАН

В.Н. Хлыстун

Заведующий кафедрой экономики недвижимости

Государственного университета по землеустройству,

академик РАН

 

Земельная политика: как сделать ее более эффективной?

(Комментарии к статье в интернет-журнале «Капитал страны»

 «Есть ли в России земельная политика?» http://business_news.complexdoc.ru/1228886.htm).

 

За последнее время в средствах массовой информации появилось большое количество публикаций, касающихся так и не законченной в стране земельной реформы и плачевного состояния земельных ресурсов. И для этого есть немало оснований. Ученые и общественность пытаются привлечь внимание руководства страны к этой острой проблеме, поскольку она все больше напоминает о себе и, в конечном счете, может вызвать дополнительное торможение развития экономики и привести к потере Россией продовольственной независимости и геополитической стабильности.

К сожалению, в ряде случаев вниманию читателей предлагаются материалы, которые дезориентируют общественность и органы власти, искажают сложившуюся ситуацию с целью направить общественное мнение по неправильному пути. Как правило, такие статьи пишутся людьми, не являющимися специалистами в сфере управления земельными ресурсами, земельных отношений, экономики землепользования, землеустройства и кадастров. Зачастую это менеджеры заинтересованных компаний, политологи, партийные функционеры  маскирующиеся под представителей сферы земельных отношений и землеустройства, выражающих якобы «общее профессиональное мнение».

Не хотелось бы так думать об авторах и идеологах обозначенной в заглавии статьи, появившейся недавно  в интернет-журнале «Капитал» под интригующим названием «Есть ли в России земельная политика?».

Статья в целом объективно отражает ситуацию, сложившуюся в сфере государственного регулирования земельных отношений, землепользования и землеустройства в России. Практически все обозначенные в ней проблемы и цифры взяты из наших работ и многократно озвучивались нами в ряде книг, брошюр и статей в авторитетных изданиях, а также на различных совещаниях, круглых столах в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе, Совете Федерации, на Международных и Всероссийских конференциях и конгрессах (см. неполный перечень литературы в конце статьи). Как правило, наши оценки и предложения получали поддержку на всех уровнях рассмотрения. Однако они беспричинно не принимались властными структурами, на которые возложено регулирование земельных отношений в стране.

В тексте статьи абсолютно справедливо указывается на децентрализацию функций по управлению земельными ресурсами между множеством министерств и ведомств, на множество непродуктивных реорганизаций этой системы (более 15 раз!), на беспредел в сфере оборота земельных долей, на деструктивность «заявительного принципа» постановки земельных участков на кадастровый учёт, на разрушение системы землеустройства, как основного инструмента регулирования земельных отношений и др. Однако ситуация гораздо сложнее и опаснее, а динамика ее развития с точки зрения профессионалов-землеустроителей крайне негативна (5). Нами предлагались и основные пути решения земельного вопроса в стране (2,4,8,11,13,14 и др.).

Все названные и ряд других проблемных ситуаций по сути свидетельствуют об отсутствии в стране целенаправленной и эффективной земельной политики или, как минимум, ее крайне низкой эффективности, что стимулирует развитие множества негативных процессов в сфере землевладения и землепользования, приводит к отсутствию надлежащего контроля при предоставлении, изъятии, обороте и использовании земли.

Изменить сложившееся положение необходимо, возможно и пока ещё не совсем поздно (хотя точка невозврата уже недалека), если безотлагательно сформировать и должным образом формализовать действительно адекватную современным условиям земельную политику. Наши предложения в этом плане сформулированы в аналитической записке, представленной в исполнительные и законодательные органы нашей страны и опубликованы в ряде авторитетных изданий.

По нашему мнению земельная политика государства должна четко и определенно установить цели, приоритетные задачи и инструменты регулирования земельных отношений, реализация которых позволит коренным образом изменить вектор их развития с ориентацией на сохранение и приумножение земельного потенциала страны, как на среднесрочную, так и более отдаленную перспективу. Полагаем, что её основными целями должны стать:

1.      Завершение формирования системы землевладения и землепользования, в полной мере обеспечивающей реализацию и защиту законных прав граждан, юридических лиц, государства и муниципальных образований на приобретение и организацию рационального использования земельных участков;

2.      Формирование  цивилизованного земельного рынка на основе развития его инфраструктуры;

3.      Создание условий и стимулов для рационального и эффективного использования земель, для удовлетворения потребностей и интересов правообладателей земельных участков, территориальных образований и государства в целом;

4.      Обеспечение охраны земельных ресурсов страны от деградации и бесхозяйственного использования.

Для достижения первой цели необходимо решить следующие основные задачи:

-   законодательно установить, что вся земля в границах территории Российской Федерации в независимости от форм собственности, является национальным достоянием;

-  отменить заявительный принцип постановки на кадастровый учет и ввести принцип обязательности учета всех земельных участков; в основном завершить постановку на кадастровый учет и регистрацию прав на земельные участки до конца 2017 года;

-        завершить процесс трансформации земельных долей в различные виды реальной собственности на земельные участки;

-      сформировать систему землеустроительного обеспечения рационального землевладения и землепользования с четким выделением государственного и инициативного землеустройства (по инициативе и за счет средств правообладателей земельных участков);

-        завершить в 2014 году реорганизацию структур, осуществляющих регулирование земельных отношений, кадастровый учет, регистрацию прав и сделок с земельными участками и организацию рационального использования земельных ресурсов;

-        сформировать актуализированную систему планово-картографических материалов, необходимых для землеустройства, кадастрового учета, организации использования и охраны земель;

-        усовершенствовать судебную практику рассмотрения земельных споров; рассмотреть возможность создания земельных судов.

Достижение второй цели должно быть связано с решением прежде всего следующих задач:

-        обеспечить формирование системы информационной открытости деятельности органов власти по регулированию земельных отношений и информационную доступность и публичность всех операций с земельными участками;

-          в основном завершить формирование институциональной инфраструктуры земельного рынка;

-        обеспечить государственную поддержку развития инструментов вовлечения в активный оборот земельных активов на основе развития земельной ипотеки, рынка ценных бумаг, обеспеченных земельными активам и др.

-  осуществить комплекс мер по демонополизации земельного рынка, предотвращению спекуляции и развитию латифундий;

-        разработать и реализовать комплекс мер по декриминализации рыночного оборота земель.

Достижению третьей цели будет способствовать решение следующих задач:

-    создать систему прогнозирования и перспективного планирования использования  и охраны земель на всех уровнях управления землепользования;

-        сформировать систему мер по государственному стимулированию рационального использования земель;

  сформировать цивилизованный рынок землеустроительных услуг по разработке проектов освоения, рекультивации, улучшения и организации рационального и эффективного использования земель;

-  реанимировать структуры, обеспечивающие изучение, анализ и разработку мер по рациональному использованию почвенного покрова;

сформировать современную систему подготовки кадров в области управления и организации рационального использования земель на базе учебно-методического объединения, возглавляемого Государственным университетом по землеустройству.

Четвертая цель может быть достигнута решением следующих задач:

-    завершить формирование системы мониторинга земель и использования его результатов при подготовке управленческих решений, связанных с организацией использования и охраны земель;

- реорганизовать систему Государственного земельного контроля на основе концентрации  его функций в одной государственной структуре;

-     разработать и обеспечить реализацию федеральных и территориальных программ по борьбе с опустыниванием, водной и ветровой эрозией и др.;

-    упорядочить меры ответственности физических и юридических лиц за деградацию или бесхозяйственное использование земельных участков.

Решение названных задач, по нашему мнению, должно стать основным содержанием земельной политики государства и, по сути, определить направления  деятельности государственных структур, призванных обеспечивать поступательное развитие земельных отношений и рациональное использование земельных ресурсов. Очевидно, что, прежде всего, необходимо пересмотреть основные постулаты, определяющие роль государства в этой сфере.

Без четкой формализации позиции, определяющей признание земельных ресурсов страны ее национальным достоянием, которое должно быть полностью учтено, объективно оценено, рационально распределено и эффективно используемо, достижение основных целей  земельной политики невозможно. Признание этой позиции должно повлечь за собой существенные изменения в структуре, функциях и полномочиях государственных органов управления и местного самоуправления, оценкой эффективности деятельности которых должны стать показатели, характеризующие уровни правовой легитимности и защищенности землевладения и землепользования, развитости и цивилизованности земельного рынка, эффективности использования и охраны земель.

По сути, сегодня в стране нет органа управления, который в полной мере несет ответственность за эффективность использования и охраны земель. Функции и полномочия в этой сфере разбросаны по множеству министерств и ведомств. Существовавший в начале 90-х годов Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам (Госкомзем) превратившийся после многочисленных реорганизаций в Росреестр РФ утратил большинство функций и полномочий, которые перешли в другие ведомства или исчезли вообще. В результате важнейшая  для развития страны сфера сегодня не обеспечена соответствующим вниманием и ответственностью государства. Новая земельная политика должна существенно изменить это состояние, предусмотрев формирование структуры, обеспечивающей комплексное, системное регулирование земельных отношений и управление земельными ресурсами страны.

На базе Росреестра необходимо создать орган государственного управления, способный профессионально оценивать состояние и организацию использования земельных ресурсов страны, обеспечить полный и объективный учет и регистрацию земельных участков, сформировать систему прогнозирования и индикативного планирования использования земель, создать современную, периодически обновляемую планово-картографическую основу, создать эффективную систему землеустройства, обеспечивающую организацию эффективного перераспределения и использования земельных ресурсов, обеспечить координацию деятельности министерств и ведомств, имеющих непосредственное отношение к использованию различных категорий земель. В штате этой структуры доминирующую роль должны играть специалисты в области землеустройства, кадастра, геодезии и картографии, мониторинга земель, правового и экономического регулирования земельных отношений. По всем этим направлениям деятельности должны быть воссозданы соответствующие структурные подразделения.

Необходимо чётко разграничить полномочия, права и ответственность между структурами федерального, регионального и муниципального уровней, устранив существующее сегодня дублирование и определив ответственность структур всех уровней власти.

Следует отметить, что система управления земельными ресурсами, созданная в 1990 году на основе Госкомзема РСФСР, была достаточно оптимальной. Основные её контуры были взяты за основу в Украине, Белоруссии и Казахстане и до настоящего времени созданные в них системы функционируют вполне успешно. Считаем целесообразным использовать их практику и в современной России. Весьма полезно предметно изучить и взять на вооружение структурную организацию опыт функционирования органов управления земельными ресурсами в Европейских странах (например Национальной земельной службы Швеции, Национальной земельной службы Финляндии, опыт функционирования Министерства земли и ресурсов Китая и др.).

Особое значение должно быть придано восстановлению разрушенной системы землеустройства, которое во всем мире по своей сути и содержанию является главным инструментом организации использования и охраны земель.

По сути, в стране назрела необходимость проведения, как и после реформ Петра I Генерального межевания России, в ходе которого должны быть установлены точные и бесспорные границы всех землевладений на разном праве, проведена и глобальная регистрация всех земельных участков в кадастре недвижимости, результатами которых должно быть не только наведение порядка на земле, но и значительное (в разы) увеличение поступлений земельных платежей, что существенно изменит возможности развития муниципальных образований.

По расчетам специалистов на проведение основного перечня необходимых землеустроительных мероприятий, потребуется изыскание в бюджетах различного уровня около 250 млрд. рублей в течение 3-4 лет, в свою очередь упорядочение землевладения и землепользования обеспечит дополнительное поступление в бюджеты ежегодно до 500 млрд. рублей в виде земельного налога и средней платы. При этом одновременно  будут созданы условия и возможности для дальнейшего роста эффективности использования земель, уровня ведения сельскохозяйственного производства и защиты земель от деградации. 

К сожалению следует отметить, что в рассматриваемой статье содержится немало неправильных или весьма спорных положений. В частности, трудно согласиться с тем, что распад целостности земельной сферы начался в 1991 году с принятием Советом Министров РСФСР республиканской программы проведения земельной реформы от 18.01.1991 г. № 30.  Напротив, в начале 1990-х годов в России сформировалась, взамен отраслевой, целостная государственная система управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений. Созданный  в ноябре 1990 года Государственный комитет РСФСР по земельной реформе сконцентрировал в своем ведении всю полноту полномочий и ответственности в этой сфере. Под его эгидой были сосредоточены законотворческая деятельность, стратегическое и оперативное управление земельными ресурсами, руководство всеми государственными изыскательскими и проектными организациями. За очень короткий период был проведен беспрецедентно большой объем землеустроительных работ по разграничению земель на разном праве, установлению черты населенных пунктов, формированию земельных участков для создающихся фермерских хозяйств, садовых и огородных товариществ и др. За один год в России для садоводства и огородничества было выделено земли больше, чем за 20 предыдущих лет, и это в значительной степени помогло выйти из продовольственного кризиса начала 1990-х годов (1). За период менее года было сформировано более 150 тыс. земельных участков для создающихся фермерских хозяйств.

Однако уже с конца 1991 года начались попытки экономических ведомств разрушить сформированную систему. При каждой очередной реорганизации Правительства намечалась ликвидация или разрушительная реорганизация земельной службы. С каждым годом сокращалось её бюджетное финансирование, сужался перечень землеустроительных и кадастровых работ. Тем не менее, хоть и в урезаемом виде систему удавалось сохранить до 1998 года. В последующий период она стала разрушаться путем множества реорганизаций последовательно и интенсивно и к настоящему времени её практически нет. Государство по сути лишило себя возможности активно влиять на развитие земельных отношений, организацию рационального использования и охрану земель.

Вряд ли можно согласиться с утверждением о том, что «….подготовка студентов в землеустроительных вузах – это подготовка специалистов для несуществующего рынка». Это совсем не так. Как бы то ни было земельный рынок и землеустроительная отрасль в стране функционируют, при этом очевидно, что назвать их идеальными достаточно трудно, тем не менее, и в этих условиях подготовка высокопрофессиональных землеустроителей и инженеров по кадастру должна расширяться, поскольку решить весь комплекс проблем в сфере земельных отношений можно только на основе профессиональных подходов и привлечения квалифицированных специалистов, которых явно не хватает.

Усиленная подготовка кадров в области землеустройства и кадастров диктуется в настоящее время следующими факторами:

– созданием в 2009 г. на базе Росрегистрации, Роснедвижимости и Роскартографии единой Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра), имеющей в своем составе по состоянию на 01.01.2013 г. 74 275 работников, включая 691 чел. – центральный аппарат, 40434 чел. – территориальные органы, 33 150 чел. – филиалы ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра», в штате которых работает 30% профессиональных землеустроителей;

– несмотря на ликвидацию в 2002 г. 78 крупных государственных научно-исследовательских и проектно-изыскательских институтов и предприятий по землеустройству объединения «РосНИИЗемпроект» (12 тыс. чел.) возник частный землеустроительный сектор в виде значительного числа индивидуальных предпринимателей и частных землеустроительных и кадастровых организаций (более 5000 ед. с числом работающих землемеров более 100 тыс. чел.);

– возникновением института кадастровых инженеров, постоянным ростом их численности (в 2010 г. в реестре кадастровых инженеров было            2 932 чел., в 2011 г. – 18 345 чел., в 2012 г. – 23 733 чел., к концу 2013 г. –     28 061 чел.), а также саморегулируемых организаций и их объединений в сфере кадастровой и землеустроительной деятельности (Национальная палата кадастровых инженеров, Национальный союз землеустроителей и др.); в структуре общей численности кадастровых инженеров доля специалистов по землеустройству и кадастрам доходит до 60%;

– организацией новых и развитием существующих государственных унитарных и муниципальных предприятий, акционерных обществ, групп компаний, холдингов в сфере землеустроительной и кадастровой деятельности (ОАО «Роскартография» с 32 дочерними компаниями, ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» с 82 филиалами и 1100 отделениями, ОАО «Госземкадастрсъемка» – ВИСХАГИ и др. с общей численностью более 22,5 тыс. человек и 25% землеустроителей);

– созданием в федеральных, региональных и муниципальных органах власти комитетов (департаментов, отделов, групп) по земельным делам, управлению имуществом, землепользованию и землеустройству (61 федеральное министерство, служба, агентство; 83 – подразделения субъектов Российской Федерации; подразделения в 518 городских округах, 1817 – муниципальных районах, 20409 поселениях, в том числе городских – 1687, сельских – 18722) с общим числом специалистов, занимающихся земельными вопросами – 114060 чел., из которых половина – это выпускники землеустроительных вузов;

– образованием новых факультетов и отделений в вузах и техникумах, занимающихся подготовкой специалистов в области землеустройства и кадастров (с 2000 по 2013 гг. их число возросло: по вузам – с 41 до 81, по техникумам – с 36 до 150) с общим числом преподавателей и сотрудников 7,1 тыс. чел.;

– быстро растущий потребностью в профессиональных специалистах в сфере землевладения и землепользования в крупных бизнесструктурах, функционирующих в различных отраслях экономики.

Ориентировочная численность работников, занимающихся земельно-имущественными вопросами, землеустройством и кадастром в Российской Федерации к 2013г. достигла 362,3 тыс. чел., из которых более 140 тыс. чел. – это специалисты в области землеустройства и кадастров, 40,5 тыс. чел. – в области геодезии и картографии.

Ежегодная потребность в землеустроительных кадрах на 2015 г. в настоящее время оценивается Минобрнауки России в 7,2 тыс. чел., а Национальным союзом землеустроителей России – в 12,7 тыс. чел. при ежегодном выпуске всеми 82 вузами Учебно-методического объединения по образованию в области землеустройства и кадастров в 2013 г. – 4,8 тыс. чел. То есть специалисты землеустроительного профиля по-прежнему нужны государству, а сама специальность (направление подготовки) является остродефицитной.

Это подтверждается также и тем, что практически 100% выпускников землеустроительных факультетов за последние 10 лет трудоустраивались по специальности. Кроме этого, работа коллектива преподавателей и ученых во главе с ректором Государственного университета по землеустройству «Научно-образовательное и кадровое сопровождение землеустройства и земельно-кадастровой деятельности в новых социально-экономических условиях развития Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.11.2013 г. № 2090-р) была удостоена премии Правительства Российской Федерации за 2013 г. в области образования, что свидетельствует о признании государственной роли землеустройтва в решении задач по развитию экономики страны.

Столь же неверным является и утверждение, что «… землеустроительная наука в стране, где нет стратегической государственной земельной политики, абсурдна». Напротив, в условиях явного игнорирования научных подходов в организации использования и охраны земель роль землеустроительной науки возрастает. Кроме разработки методов и технологий она должна ещё и аргументировано, последовательно и активно убеждать власть в необходимости изменения подходов и формировании адекватной земельной политики.

Так например, одному из авторов данной статьи профессору С.Н. Волкову совместно с профессором В.П. Троицким в 1990-1991гг. удалось научно доказать Правительству Китайской Народной Республики о необходимости перехода на сложившуюся в России систему построения и функционирования государственных землеустроительных органов. Работа была проведена совместно с крупным руководителем китайского землеустроительного производства выпускником Московского института инженеров землеустройства конца 1950-х годов Ма Ка Вэем, который возглавил созданную в стране земельную службу. Тогда же нами в течение месяца была проведена Всекитайская учеба руководителей землеустроительного производства и до 1996 г. подготовлены все инструктивные и методические материалы, переведенные с русского на китайский язык.

В настоящее время земельная служба Китая – это Министерство земли и природных ресурсов с территориальными органами, в котором работает около 1 млн. чел., из которых 200 тыс. – это землеустроители. До настоящего времени Государственный университет по землеустройству осуществляет ежегодное повышение квалификации 25-30 человек этого Министерства уже в России. А успехи Китая в области экономики хорошо известны.

Полагаем, что публикация настоящей статьи явится позитивным аргументом для расширения дискуссии о настоящем и будущем российской  земли, которая должна привести к объективной оценке сложившегося положения в сфере земельных отношений и принятию необходимых государственных решений по формированию эффективной земельной политики.

Литература.

1. Волков С.Н. Землеустройство. Т.8. Землеустройство в ходе земельной реформы (1991-2005 годы). – М.: КолосС, 2007. – 399 с.

2. Волков С.Н. Основные направления развития землеустройства в Российской Федерации  (2007-2011). – М.: ГУЗ, 2006. – 84 с.

3. Волков С.Н. Готовить профессионалов землеустройства/ Московская правда. – 25.12.2012 (№ 285). – с. 3.

4. Волков С.Н., Коссинский В.В. Концепция землеустройства в Российской Федерации на современном этапе. – Каунас.: Землеустройство в странах Балтики, 2013. – с. 157-163.

5.  Волков С.Н. Концепция управления земельными ресурсами и землеустройства сельских территорий в Российской Федерации/ Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – М., 1913, № 10. – с. 6-11., № 11. – 6-9.

6. Волков С.Н. История землеустройства в России: опыт тысячелетия. – М.: ГУЗ, 2011. – 656 с.

7. Волков С.Н. Землеустройство. – М.: ГУЗ, 2013. – 992 с.

8. Комов Н.В. Российская модель землепользования  и землеустройства. – М.: Институт оценки природных ресурсов, 2001. – 622 с.

9. Комов В.Н. Управление земельными ресурсами в новой России. – Казань.: РИЦ, 2011. – 568 с.

10. Строев Е.С., Волков С.Н. Земельный вопрос в России в начале ХХI века (проблемы и решения). – М.: ГУЗ, 2001. –  55 с.

11. Хлыстун, В.Н. Государство разрушило и пока не восстановило управление земельными ресурсами /В.Н.Хлыстун// Крестьянская Русь.-2009.-№ 31.

12. Хлыстун, В.Н. Нужен ли стране земельный кадастр? /В.Н.Хлыстун// Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.– 2010.– № 7. – с. 34-36.

         13. Хлыстун В.Н. О государственной земельной политике/ В.Н.Хлыстун//Экономика с.-х. и перераб. предприятий. – 2011. – № 10. – с. 1-4.

14. Хлыстун, В.Н. Состояние и тенденции развития земельных отношений в сельском хозяйстве России /В.Н.Хлыстун//Аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации – 2012. –

№ 37(480).

15. Хлыстун, В.Н. Земельные отношения в Российском агросекторе/В.Н.Хлыстун//Отечественные записки. – 2012. – № 6.

16. Хлыстун В.Н. О роли землеустройства в реализации земельной политики государства/В.Н.Хлыстун// Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2013. – № 9. – с. 10-16.

17. Есть ли в России земельная политика? Интернет-журнал «Капитал страны» 25 ноября 2013 г.

Архив новостей
Последние новости