Проект “Концепция управления земельными ресурсамии землеустройства сельских территорий Российской Федерации от 29 марта 2013 года

1. Наличие проблемной ситуации и обоснование необходимости ее решения.

В условиях углубления мирового продовольственного, энергетического и финансового кризисов роль земель сельскохозяйственного назначения, как важнейшего фактора развития экономики, существенным образом повышается.

По состоянию на 1 января 2012 г. в Российской Федерации имелось 389,0 млн. га земель сельскохозяйственного назначения, включая 196,3 млн. га сельскохозяйственных угодий, в том числе 115,2 млн. га пашни. По отчетным данным предприятиями, организациями и гражданами, занимающимися сельскохозяйственным производством, использовалось 521,3 млн. га земель, из них земли сельскохозяйственного назначения составляли 343,0 млн. га (65,8%).

Во всех категориях земель числилось 10,9 млн. га мелиорируемых площадей, из них 9,0 млн. га составляли сельскохозяйственные угодья. Общая площадь, на которой требовалось улучшение мелиоративных систем, равнялась 5,1 млн. га или 46,8 %. В стадии мелиоративного строительства и восстановления плодородия почв в целом по Российской Федерации находилось 489,1 тыс. га.

Кроме этого, в составе других категорий имелось 24,0 млн. га сельскохозяйственных угодий, в том числе 6,0 млн. га пашни. Дополнительная площадь пахотно-пригодных земель в стране оценивалась не менее чем в 32,0 млн. га.

Площадь под оленьим пастбищам занимала 335,2 млн. га, из них сельскохозяйственным предприятиям для использования было предоставлено 141,2 млн. га, гражданам для северного оленеводства – 55 млн. га.

Всего в сельскохозяйственной сфере имелось 33,41 млн. землевладений и землепользований, без участков, предоставленных для индивидуального жилищного (7,67 млн. ед.) и дачного строительства (0,19 млн. ед.), а также земельных долей, не выделенных в натуре (9,20 млн.ед.). В числе этих землевладений и землепользований значилось: 16,20 млн. личных подсобных хозяйств; 14,06 млн. участков садоводов; 2,84 млн. огородников; 0,26 млн. крестьянских (фермерских) хозяйств; 0,05 млн. сельскохозяйственных предприятий и организаций. Всего 42,61 млн. земельных собственников, землевладельцев и землепользователей, а с учётом владения несколькими участками – 55 млн.ед.

Таким образом, практически все ценные сельскохозяйственные угодья, треть территории и 78,6 % всех земельных участков относится к сельскохозяйственному сектору страны, что требует организации их рационального использования и охраны.

По биоклиматическому потенциалу с учетом обеспечения нормальных условий существования Россия располагает емкостью территориального пространства, пригодному для жизни, обеспечения продовольственными продуктами собственного производства 1,0-1,3 млрд. человек, и может увеличить производство альтернативных источников энергии за счет переработки сельскохозяйственного сырья не менее чем на 20%.

Осуществленные с 1990 г. в Российской Федерации земельные преобразования позволили создать основы нового земельного строя. Проведено разгосударствление земель и их приватизация, перераспределение земель в пользу граждан, созданы условия для оборота земель сельскохозяйственного назначения, сформирован слой крестьянских (фермерских) хозяйств, введено платное землепользование, земли в границах сельских населенных пунктов переданы в ведение местных органов самоуправления, образованы земельные фонды специального назначения.

В 2012 г. правительством Российской Федерации были приняты «Основы государственной политики использования земельного фонда на 2012-2017 годы» от 03.03.2012 № 297-Р, осуществляются комплексные государственные программы по развитию сельского хозяйства, повышению плодородия почв, упрощена процедура получения и оформления земельных участков для сельскохозяйственных товаропроизводителей, фермерам выделяют субсидии на постановку земельных участков на государственный кадастровый учёт и регистрацию, развивается мониторинг земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем, земельно-ресурсный потенциал сельского хозяйства России по сравнению с началом земельной реформы (1990 г.) снизился более чем на 30%, а расчётная кадастровая стоимость земель уменьшилась на 6,96 трлн. руб.

Мировой и отечественный опыт регулирования сельскохозяйственного землепользования показывает, что основой такого положения является недооценка и резкое снижение роли управления земельными ресурсами в осуществлении проводимой земельной политики, потеря органами государственной власти функций планирования и организации рационального использования земель и их охраны, особенно в сельской местности, уход государства из сферы землеустройства, а также игнорирование властными структурами и бизнесом землеустройства, как комплексной системы мер по организации рационального использования земель и их охране.

Возникшие проблемы в сфере управления земельными ресурсами и землеустройства привели к:

- потере достоверной информации о количественном и качественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения, которая является базовой основой обеспечения механизма регулирования земельного оборота, установления платежей за землю, ведения государственного кадастра недвижимости, землеустройства и контроля за использованием земель;

- несоблюдению собственниками, землевладельцами и землепользователями ограничений и обременений прав в использовании земель сельских территорий, что приводит к их повсеместной деградации, подтоплению, заболачиванию, загрязнению, захламлению, разрушению в процессе хозяйственной деятельности, возникновению пожароопасных ситуаций, а также паводковых проблем;

- нарушению устойчивости и компактности объектов землеустройства, особенно на землях сельскохозяйственного назначения, где до настоящего времени хозяйствующие субъекты, в большинстве своем, используют земли одновременно на правах индивидуальной, коллективно-долевой или совместной собственности, постоянного (бессрочного) пользования и аренды;

- появлению недопустимых недостатков землепользования (парцелляризации земель, дальноземелья, чересполосицы, вкрапливаний, вклиниваний, мозаичного расположения угодий), что наносит существенный ущерб всей экономике страны и уже в ближайшем будущем потребует проведения комплекса землеустроительных работ по консолидации земель, что связано с колоссальными экономическими затратами;

- не оформлению или к задержкам в оформлении землеустроительной документации для юридических и физических лиц, завышению стоимости межевания земель, что затрудняет привлечение инвестиций на село, использование ипотеки земель сельскохозяйственного назначения и других экономических механизмов регулирования землепользования;

- утрате границ земельных участков, что не обеспечивает точность и бесспорность положения их на местности и приводит к многочисленным земельным спорам и неразрешаемым судебным делам в сфере оборота земель, затрудняет организацию цивилизованного земельного рынка и не позволяет обеспечить со стороны государства гарантии прав земельной собственности;

- уменьшению налогооблагаемой базы и невозможности постановки многих земельных участков на кадастровый учет вследствие уклонения ряда землевладельцев и землепользователей от указанных работ, неточного определения площадей и границ земельных участков;

- самовольному захвату, незаконному предоставлению и изъятию земель сельскохозяйственного назначения;

- существенному занижению арендных платежей за уже используемые земельные участки и выкупных цен на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности под объектами недвижимости;

- невозможности надлежащего формирования и оформления земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Анализируя земельные преобразования в России, рабочая группа по управлению земельными ресурсами Европейской Экономической Комиссии ООН ещё в конце 2003 года указала на неэффективную «…организацию землеустройства с точки зрения общих концепций, ведомственных функций и методов реализации …» и предложила обеспечить «… правительственную поддержку в проведении землеустройства», что совпадает с позицией российских ученых и специалистов и требует создания в Российской Федерации надлежащей системы  управления земельными ресурсами, главным звеном которой является землеустройство.

 

2. Характеристика проблемной ситуации.

Возникновение указанной ситуации обусловлено ликвидацией в 2001 г. государственной землеустроительной службы страны, несовершенством и неисполнением законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об управлении земельными ресурсами государства и регулировании отношений при проведении землеустройства; упразднением в 2001 г. единого органа по управлению земельными ресурсами (Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству); ликвидацией в 2002-2003 гг. 87 государственных проектно-изыскательских и научно-исследовательских предприятий (институтов) по землеустройству системы РосНИИЗемпроект и их замещением стихийно сформировавшимся корпоративным рынком землеустроительных услуг с отсутствием достаточного числа профессиональных специалистов, индивидуальных предпринимателей или кадастровых инженеров, не имеющих высшего профессионального образования, которые не могут технически правильно, юридически грамотно и экономически обоснованно решать земельные вопросы, что повсеместно вызывает жалобы на их работу со стороны граждан и юридических лиц.

При этом, нарушается профессиональная этика, проявляется потребительский подход к проведению землеустроительных работ, имеют место многочисленные факты нарушения земельного законодательства, коррупции, что негативно сказывается на состоянии сельскохозяйственного землепользования.

С принятием Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», а также подзаконных актов в его развитие, использование земель сельскохозяйственного назначения в стране не улучшилось.

Большая часть положений государственного регулирования проведения землеустройства и законодательных полномочий не выполняется, что наносит, прежде всего, ущерб отрасли сельского хозяйства.

Так, например, за 1995-2011 годы 2,1 млн. земельных участков (18,3% от числа перераспределенных земель) изменило категорию или вид разрешенного использования и фактически выбыло из сельскохозяйственного оборота. Ввиду отсутствия землеустроительной документации и  регистрационных свидетельств 9,2 млн. граждан не могут реализовать свои права земельной собственности и получить кредиты для развития сельскохозяйственного производства, а разграничение земель по формам собственности требуется на площади 321,3 млн. га (79,9%) земель сельскохозяйственного назначения. На площади 137,9 млн. га (34,3%) необходимо проведение внутрихозяйственного землеустройства.

За 2005-2011 годы территориальными органами Роснедвижимости (Росреестра) по вопросам проведения землеустройства исполнено 8,33 млн. обращений юридических и физических лиц по вопросам проведения землеустройства, а в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, поступило 21,01 млн. ед. хранения. Вместе с тем, государственную экспертизу прошли всего 17078 дел различной землеустроительной документации, что способствует нарушениям при регулировании землепользования в сельской местности. Более того, некоторые деятели от бюрократии ставят вопрос об отмене государственной экспертизы землеустроительной документации и федерального государственного надзора в области землеустройства, что может повлечь за собой окончательное разрушение земельно-ресурсного потенциала сельского хозяйства.

В связи с отсутствием государственного регулирования проведения землеустройства, подлежащего исполнению на основании ст. 5 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», по названным выше причинам уже сейчас консолидированный бюджет Российской Федерации недополучает около 40% земельных платежей, примерно 30% земельных участков предоставлены и изъяты с нарушением земельного законодательства и требований землеустройства. Из 10 млн. земельных участков, попадающих под разграничение по формам собственности, на начало 2012 года, описано только 1,0 млн., а зарегистрировано всего 0,5 млн., причем только 450 тыс. с проведением землеустроительных работ, гарантирующих правильность разграничения земель.

На 1 января 2012 года в установленном порядке право собственности на земельные участки у Российской Федерации возникло на площади всего 46,59 млн. га (без 698,86 млн. га земель лесного фонда) или 5,6 % от оставшейся площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В собственности субъектов Российской Федерации зарегистрировано всего 8,81 млн. га, в муниципальной собственности – 3,88 млн. га.

На землях сельскохозяйственного назначения право собственности Российской Федерации было зарегистрировано на площади 8,31 млн. га, а разграничено по формам собственности всего на 19,44 млн. га (5,0% от общей площади категории).

В государственной и муниципальной собственности на 1 января 2012 г. числилось 260,38 млн. га или 66,9% земель категории.

В связи с тем, что границы большей части населённых пунктов и  муниципальных образований в сельской местности (сельских поселений, муниципальных районов) не установлены, а большая часть земель не разграничена по формам собственности, органы местного самоуправления не могут управлять сельскими территориями и использовать их потенциал для своего развития.

Учитывая то, что при государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения использовались устаревшие землеустроительные сведения по качественной оценке угодий (1976-1989 гг.), ее материалы также можно считать достоверными лишь условно.

При отсутствии требуемого землеустроительного обеспечения должным образом не исполняется Федеральный закон Российской Федерации от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Если до 1990 г. каждое сельскохозяйственное предприятие было единственным землепользователем на своей территории, не считая посторонних пользователей земельными участками, находящимися в границах хозяйств, то в 2012 году в зону одной сельскохозяйственной организации входило в среднем 350 владельцев земельных долей, а в отдельных хозяйствах – до одной тысячи и более, что сильно запутывало земельные отношения.

Из 12 млн. граждан, получивших право на земельные доли, оформили эти права 3,2 млн. человек на площади 24,3 млн. га. Выделили земельные участки на местности в счет земельных долей для расширения личного подсобного или крестьянского хозяйства только 0,7 млн. человек на площади 6,8 млн. га, не менее 0,5 млн. собственников земельных долей к началу 2012 года потеряли их, внеся в уставный капитал сельскохозяйственных организаций, которые впоследствии обанкротились. Из 97,5 млн. га, находящихся в долевой собственности, 21,8 млн. га земельных долей невостребовано, более 2,7 млн. га государственной и муниципальной собственности использовалось в сельском хозяйстве без документального оформления. Земельная реформа на землях сельскохозяйственного назначения так и не закончена, а для ее реализации нужно провести большие объемы землеустроительных работ.

На землях сельскохозяйственного назначения не проведена инвентаризация; в границах территорий бывших сельскохозяйственных предприятий не осуществлено разграничение земель, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве, в связи с чем данные участки не поставлены на кадастровый учет и не зарегистрированы; земельные участки фонда перераспределения – 46,0 млн. га, не выделены в натуре; не проведены землеустроительные работы по передаче в собственность или пользование (аренду) сельскохозяйственным организациям или гражданам несельскохозяйственных угодий, расположенных между участками продуктивных земель в границах земельных участков, предоставленных им в собственность, а также земельных участков, занятых принадлежащими им на праве собственности зданиями, строениями и сооружениями и др.

Это приводит к тому, что:

- не созданы организационно-территориальные условия для развития ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованного рыночного оборота;

- использование большей части земель сельскохозяйственного назначения и их перевод в другие категории часто осуществляются незаконно, а муниципальные образования, сельскохозяйственные организации и многие граждане до сих пор не знают точных границ своих земельных участков;

- происходит дальнейшее разрушение сельскохозяйственной инфраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и снижение эффективности использования земель сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения;

- обезличено использование лесных участков, ранее находившихся в пользовании колхозов.

В данной ситуации сельское хозяйство недополучает инвестиции ввиду отсутствия ипотеки, несет потери за счет снижения общей суммы бюджетных поступлений от регистрации сделок с земельными долями и другими земельными участками; от реализации земельных участков на торгах; от уменьшения госпошлин, взимаемых за юридически значимые действия по сделкам с землёй и др.     Отложенный экономический ущерб и упущенную экономическую выгоду из-за отсутствия землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения государство имеет за счёт неэффективного использования земель и их деградации, разрушения сельскохозяйственного производства и инфраструктуры, установления организационно-территориальных и земельно-правовых барьеров, препятствующих нормальной инвестиционной политике, ипотеке и обороту земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно наших расчётов общую сумму бюджетных поступлений за счёт осуществления юридически значимых действий по сделкам с землёй и гербовых сборов при проведении комплекса землеустроительных работ, можно увеличить не менее чем в 8-10 раз, что окупит все затраты государства на землеустройство.

 

3. Прогноз развития проблемной ситуации в области использования земель и их охраны.

Россия обладает громадными земельными ресурсами. Площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2012 года составляет 1709,8 млн. га.

Свертывание в период с 1991 по 2012 годы землеустроительных работ по изучению, охране, освоению и улучшению земель, а также хроническое недофинансирование этих мероприятий по федеральным целевым программам, связанным с развитием сельского хозяйства, осуществлением земельной реформы на землях сельскохозяйственного назначения, повышением и восстановлением плодородия почв России, привели к ухудшению использования земель сельскохозяйственного назначения.

Так, за 1990-2012 годы посевные площади в стране сократились на 41,62 млн. га. За время реформы севообороты были нарушены на площади 70,65 млн. га (89 %), площади фактически орошаемых земель и земель с действующей осушительной сетью уменьшились на 3,1 млн. га, площади сельскохозяйственных угодий с негативными проявлениями (водной эрозией, дефляцией, различными видами деградации) увеличились на 23,52 млн. га. На территории 35 субъектов Российской Федерации возникли и стали активно развиваться процессы опустынивания на площади 100 млн. га. В Республике Калмыкия образовалась первая в Европе пустыня. Площадь оврагов в настоящее время превышает 1 млн. га, а их ежегодный прирост достигает половины длины экватора (20 тыс. км).

За 1990-2012 годы за счет перевода в другие категории земельного фонда из сельскохозяйственного оборота было выведено 16,6 млн. га, а кустарником и мелколесьем заросло не менее 3,14 млн. га пашни. Фактически не осуществляются мероприятия по мелиорации, окультуриванию и повышению плодородия почв.

Данные недостатки дополняются бесхозяйственностью и обезличкой в использовании земель сельскохозяйственного назначения. Так в 2011 г. в сельской местности имелось, 5,0 млн. га залежи, 46,0 млн. га земель фонда перераспределения, включая 12,0 млн. га сельскохозяйственных угодий, 3,6 млн. га пашни; 16,9 млн. га земель сельскохозяйственных предприятий и организаций, ликвидированных в результате банкротства, 292 тыс. га земель крестьянских хозяйств, прекративших существование.

Это нанесло существенный ущерб отрасли сельского хозяйства и с большой вероятностью, если не принимать соответствующих мер, приведет к катастрофическим последствиям в ближайшие годы. Признаки отсутствия управления земельными ресурсами в сельском хозяйстве особенно остро проявили себя в 2010 засушливом году.

По оценкам экспертов примерно 70% сельскохозяйственных организаций и не менее 50% граждан, имеющих в собственности земельные участки, не могут реализовать свои земельные права ввиду отсутствия документов по их регистрации и межеванию.

По этой же причине практически не действует земельная ипотека, что затрудняет привлечение инвестиций на село. Так, Россельхозбанком с 1 января 2006 года по 1 января 2009 года было представлено 736081 кредитов на сумму 749,1 млрд. руб. (средний размер кредита 1,02 млн. руб.). Из этого числа было выдано всего 228 земельно-ипотечных кредитов (0,03%) на сумму 7,3 млрд. руб. (0,97%). Средний размер земельно-ипотечного кредита составлял 32 млн. руб. За 2008 год было выдано всего 39 земельно-ипотечных кредитов на сумму 0,7 млрд. руб.

За последние годы стала экономически обостряться проблема с земельными долями, ликвидная часть которых, особенно в пригородах крупных городов, скуплена, не участвует в сельскохозяйственном производстве и в земельном обороте.

Из-за отсутствия контроля за проведением землеустройства и землеустроительной экспертизы на землях сельскохозяйственного назначения появились крупные латифундии (до 300-400 тыс. га) с очаговым ведением сельского хозяйства и свои лэнд-лорды.

Даже в крупных агрохолдингах с площадью контролируемых земель до 400 тыс. и более гектаров, не имеющих проблем с инвестициями в сельское хозяйство, вследствие отсутствия надлежащего государственного контроля за использованием и охраной земель и проведением землеустройства, нарушаются агротехнические требования возделывания сельскохозяйственных культур, часть урожая не успевает убираться, многие земельные участки не используются и находятся на удалении друг от друга в 100 и более км, размещаясь не только в разных муниципальных образованиях, но и в различных субъектах Российской Федерации.

Из 153 тыс. сельских населенных пунктов 88 % за последние 15 лет перестали развиваться и начали деградировать. А 47 тыс. сельских школ потеряли кадровую и материально- техническую базу. Землеустроительные мероприятия по упорядочению земельного фонда и личного подсобного хозяйства на территории сельских населенных пунктов не проводятся. Не упорядочена пастьба личного скота на пастбищах и использование сенокосов. Многие сенокосы и пастбища из-за отсутствия скота не используются и деградируют. Многолетние насаждения вырождаются. Вследствие сокращения посевов кормовых культур в севооборотах, товарные культуры потеряли предшественников, что приводит к потерям урожайности и плодородия почв.

Периферийные пограничные территории Российского государства из-за обезлички в использовании земель оголяются. Это связано с ухудшением экономического состояния удаленных регионов, отсутствием занятости и демографическими причинами (оттоком населения, высокой смертностью и т. п.). Например, плотность населения в северных и приравненных к ним территориях, а это 70% общей площади России, составляет в среднем один человек на квадратный километр. На остальных территориях – в 26 раз выше. За последние 50 лет сельское население страны сократилось на 76,9%, а оно определяет во многом обжитость большинства районов России. По этой же причине земля не только перестает обрабатываться, но и продолжает опустошаться, притягивая, как магнит, теневой капитал или западных политиков, предлагающих отторгнуть часть земельных ресурсов России.

Отсутствие полноценного законодательства о землеустройстве, землеустроительной службы приводят к нарушению процедурных вопросов землеустройства (землеустроительного процесса), вследствие чего увеличивается число земельных споров и судебных разбирательств.

Так, за последние годы число письменных обращений граждан по земельным спорам в территориальные управления Роснедвижимости (Росземкадастра, Росреестра) постоянно растет. Если в 2002 году число таких обращений составляло 186 тыс., в 2004 году – 370 тыс., то в 2008-2011 годах – более 600 тыс. ежегодно. Если в 2004 году специалисты территориальных управлений «Роснедвижимости» приняли примерно 1 млн. граждан, пытающихся разрешить свои земельные вопросы, то в 2008-2011 годах среднегодовое число таких посетителей и обращений увеличилось почти в 2 раза. Хорошо известны также знаковые земельные споры жителей поселков «Речник» и «Сокол» с Правительством г. Москвы и др.

Руководители территориальных управлений и отделов данного ведомства значительную часть своего рабочего времени вместе с земельными собственниками вынуждены проводить в судах, разбирая землеустроительные и кадастровые вопросы.

Отсутствие системы прогнозирования и перспективного планирования организации рационального использования земель и их охраны в сельской местности предопределяет бессистемность проводимых мероприятий в этой сфере, не эффективное использование бюджетных средств и инвестиций бизнес-структур в организацию землевладения и землепользования.

Распространение градостроительных регламентов, правил землепользования и застройки на межселенные территории, без которых невозможно организовать их рациональное использование и охрану, не даёт положительных результатов и указывает на необходимость зонирования земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительной документации в соответствии с качественными характеристиками и местоположением земельных участков.

В этой связи работники законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, совместно с учеными и общественными деятелями должны в самое ближайшее время объединить усилия по созданию в стране целостной системы управления земельными ресурсами, возрождению государственной землеустроительной службы и совершенствованию нормативного правового и технического обеспечения землеустройства.

В настоящее время отношения при проведении землеустройства регулируются 435 основными нормативными правовыми актами Российской Федерации, включающими в себя:

- федеральные законы – 75;

- Указы Президента Российской Федерации – 8;

- постановления и распоряжения Правительства – 80;

- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти страны – 82;

- методические и технические документы, содержащие технические условия и требования землеустройства  сельских территорий – 190.

Анализ данных законодательных актов показывает, что в связи с упразднением государственной землеустроительной службы, началом создания саморегулируемых организаций в области землеустройства и кадастровой деятельности, возникшим неурегулированным рынком землеустроительных услуг, практически полным отсутствием государственного финансирования землеустроительных мероприятий законодательство в землеустроительной сфере не выполняется, слабо соответствует правоприменительной и землеустроительной практике и подвергается многократным изменениям и дополнениям.

Например, после выхода в свет в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации по настоящее время было принято 68 федеральных законов, на основании которых в него были внесены изменения и дополнения. При этом в 2006 году таких законов было принято 11, а 2011 году 20. В Федеральный закон от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве» изменения за тот же период были внесены 5 раз.

В соответствии с Федеральными законами Российской Федерации от 04.12.2006 №201-ФЗ, от 13.05.2008 г. №66-ФЗ, от 23.07.2008 г. №160-ФЗ, от 18.07.2011 № 242-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 г. № 501, связанными с внесением изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации или признании их утратившими силу, значительная часть положений Федерального закона «О землеустройстве» была необоснованно исключена.

Это касалось требований обязательности проведения землеустройства: при определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; при перераспределении земель, используемых гражданами и юридическими лицами для осуществления сельскохозяйственного производства; при предоставлении и изъятии земель, об исключении земельных участков из объектов землеустройства.

Кроме того, были исключены положения о необходимости: территориального землеустройства; проведения инвентаризации земель в целях уточнения или установления местоположения объектов землеустройства; определения земель, в границах которых гражданами и юридическими лицами могут быть предоставлены земельные участки при планировании использования земель и др.

Экономически развитые государства стараются не допускать таких негативных последствий земельных преобразований, усиливая государственное воздействие на земельный строй, прежде всего в сельском хозяйстве методами землеустройства.

 

4. Система рекомендуемых мероприятий.

4.1. Организационное обеспечение управления земельными ресурсами и землеустройства:

- воссоздать в системе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Службу (Агентство) землеустройства и охраны земель с соответствующими территориальными органами;

- передать полномочия Российской Федерации в области нормативно-правового регулирования отношений при проведении землеустройства Минсельхозу России;

- обеспечить восстановление на региональном уровне государственных (государственно-частных) проектно-изыскательских организаций по землеустройству и использованию земельных ресурсов (Земпроекты – Гипроземы);

- образовать на федеральном уровне Государственный научно-исследовательский институт (Центр) по земельным ресурсам, землеустройству и мониторингу земель сельскохозяйственного назначения;

- принять меры при активном участии государства по формированию  сети земельных ипотечных банков и созданию структур российской земельной биржи;

- разработать и осуществить Федеральную целевую программу «Землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения (2014-2020 годы)», завершающую земельную реформу в стране;

- обеспечить подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров в области землеустройства, исходя из необходимости полного выполнения объёмов землеустроительных работ в России;

- установить новые квалификационные требования к уровню профессионального образования кадастровых инженеров и разработать порядок предоставления (оформления) допуска их к проведению землеустроительных работ;

- организовать проведение научных исследований и международное сотрудничество в области землеустройства;

- осуществить материально-техническое и финансовое обеспечение намеченных мероприятий.

 

4.2. Осуществление полномочий Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства:

- установить порядок проведения землеустройства;

- осуществить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;

- провести землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности;

- принять комплекс нормативных правовых актов о землеустройстве;

- усовершенствовать порядок государственной экспертизы землеустроительной документации;

- организовать и систематически осуществлять федеральный государственный надзор в области землеустройства;

- обеспечить разработку, согласование и реализацию Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;

- осуществлять управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;

- осуществлять другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства;

- определить стратегию финансирования и установления цен на землеустроительные услуги, формирования рынка землеустроительных услуг, поддержки предпринимательства, деятельности организаций и частных землемеров в сфере землеустройства, в том числе в сфере малого бизнеса, а также по экономическому стимулированию проведения землеустройства;

- восстановить лицензирование землеустроительной деятельности или ввести иную аттестацию (аккредитацию) частных организаций и предпринимателей-землеустроителей, а также кадастровых инженеров;

- провести общественно-государственную аккредитацию федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений высшего профессионального образования в области землеустройства и кадастров.

 

4.3. Совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере управления земельными ресурсами и землеустройства сельских территорий.

Совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере  управления земельными ресурсами и землеустройства должно быть направлено на:

- разграничение функций, полномочий, организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти между собой и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по нормативному правовому регулированию отношений в сфере  управления земельными ресурсами и землеустройства;

- гармонизацию земельного законодательства и нормативных правовых актов с международным правом в сфере землеустройства, а также с градостроительным, лесным, водным и другими видами законодательства;

- законодательное закрепление форм и методов участия саморегулируемых организаций и граждан в проведении землеустройства.

Для совершенствования нормативных правовых актов необходимо:

- разработать концепцию совершенствования законодательства в части упорядочения решения  вопросов управления земельными ресурсами, организации рационального использования земель и их охраны, ликвидировав разночтения, дублирования и противоречия в области регулирования градостроительной деятельности, зонирования, землеустройства, лесоустройства, проектирования природоохранных мер, размещения водных объектов и др.;

- внести  изменения и дополнения в законодательные акты Российской Федерации, имеющие отношение к созданию кадастра недвижимости  по формированию, получению информации о свойствах  объектов недвижимости посредством землеустройства, а также по исключению землеустроительных работ из кадастровой деятельности и придания им самостоятельного статуса;

- внести изменения  и дополнения в Федеральный закон от 18.06.2001 №71-ФЗ «О землеустройстве» в части подразделения землеустройства на государственное и инициативное, ужесточения требований об обязательности  землеустройства и исполнения правообладателями  земельных участков утвержденной землеустроительной документации; совершенствования взаимоотношений между участниками землеустройства; увязки планирования использования и охраны земель с документами территориального планирования при градостроительной деятельности; демаркации границ, являющихся основным источником установления пределов прав распоряжения земель и прав землевладения; уточнения перечня картографических и других материалов, а также геодезических измерений, которые можно использовать при составлении проектов землеустройства; усиления требований по обоснованию землеустроительной документации; уточнения  перечня работ по межхозяйственному, внутрихозяйственному и участковому землеустройству и других дополнений, вытекающих из необходимости реализации отмеченных мероприятий;

- разработать (уточнить) нормативные правовые акты, регламентирующие порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд; порядок изменения и установления (восстановления) границ субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований и решения споров, возникающих между ними по поводу прохождения их границ; порядок перевычисления (уточнения) площадей земель, входящих в территории административно-территориальных образований и территорию Российской Федерации в целом; порядок проведения землеустройства в условиях техногенного загрязнения и биологического заражения земель; порядок установления публичных и частных сервитутов и ограничений прав в использовании земель: порядок проведения инвентаризации и оценки качества земель и других объектов недвижимости;

- подготовить нормативные правовые акты по совершенствованию процедур оформления прав на землю для строительства линейных объектов производственной инфраструктуры (линий электропередач и связи, трубопроводного и иного транспорта и др.), по сельскохозяйственному (землеустроительному) зонированию и определению правового режима использования земель вне поселений, особенно на урбанизированных территориях, местах интенсивной добычи полезных ископаемых, по выделу земельных участков в счет земельных долей в праве общей совместной собственности на земельный участок;

- уточнить существующие нормативные правовые акты в области регулирования земельных отношений и проведения землеустройства в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Наряду с уточнением действующих и принятием новых Федеральных законов требуют своего совершенствования также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. В этой связи в первую очередь необходимо разработать следующие из них:

- Положение о порядке проведения землеустройства сельских территорий;

- Положение об инвестиционной и финансовой политике государства в сфере землеустройства сельских территорий, определении цен на землеустроительные услуги, экономическом стимулировании проведения землеустройства и осуществления землеустроительных мероприятий;

- Положение о создании и ведении «Общероссийского реестра особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий»;

- Положение о межхозяйственном (территориальном) землеустройстве на землях сельскохозяйственного назначения;

- Положение о федеральном государственном надзоре за проведением землеустройства сельских территорий и осуществлением землеустроительных мероприятий;

- Положение о создании банка данных, характеризующих состояние земель сельскохозяйственного назначения, о землеустроенности сельских территорий, обеспечении разработчиков и потребителей землеустроительной документации нормативными правовыми актами по регулированию земельных и правовых отношений при проведении землеустройства сельских территорий;

- Положение об организации органами государственной власти и органами местного самоуправления работ по картографированию сельских территорий (обновлению планово-картографических материалов), а также по сгущению опорной межевой сети для целей землеустройства сельских территорий и кадастра недвижимости;

- Положение о порядке подготовки, составе и согласовании Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации;

- Административный регламент по исполнению Министерством сельского хозяйства Российской Федерации государственных функций по проведению землеустройства сельских территорий, мониторингу и контролю за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения;

- Положение о выполнении землеустроительных услуг при проведении землеустройства сельских территорий на платной основе;

- Порядок проведения землеустройства сельских территорий в условиях их техногенного загрязнения и биологического заражения;

- Порядок установления землеустроительных регламентов, публичных и частных сервитутов и ограничений прав в использовании земель сельскохозяйственного назначения;

- Положение об информационном обеспечении землеустроительной деятельности на землях сельских территорий;

- Положение «О возложении на Россельхознадзор и его территориальные органы контроля за соблюдением требований земельного законодательства об использовании земель сельскохозяйственного назначения и федерального государственного надзора (контроля) за проведением землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения»;

- Положение о порядке проведения государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;

- Положение о залоге земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, включая формирование инфраструктуры, определение особенностей и условий земельно-ипотечного кредитования;

- Положение о порядке разработки схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации; схем землеустройства муниципальных образований;

- Положение о зонировании территории Российской Федерации, территорий субъектов Российской Федерации, территорий муниципальных образований с целью установления сельскохозяйственных (землеустроительных) регламентов и правил землепользования для земель сельскохозяйственного назначения, включающих установление правового режима, видов разрешенного использования, минимальных и предельных размеров земельных участков, ограничений, обременений и условий их использования.

 

4.4. Землеустроительное обеспечение управления земельными ресурсами:

- закончить разграничение государственной собственности на землю на федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- провести Генеральное межевание земель Российской Федерации (установить и закрепить на местности границы территорий субъектов Российской Федерации; муниципальных образований (муниципальных районов, городских поселений, городских округов, сельских поселений, закрытых административно-территориальных образований); населённых пунктов; территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, а также частей указанных территорий и зон);

- завершить установление и закрепление на местности (делимитацию и демаркацию) Государственной границы Российской Федерации;

- систематически (раз в 5 лет) проводить инвентаризацию земель для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешёнными использованием земельных участков, других характеристик земель (по формам собственности, категориям, угодьям, мелиоративному состоянию и др.) и осуществить меры по их перераспределению, организации рационального использования и охраны в порядке землеустройства;

- возобновить землеустроительные работы по проведению почвенных, геоботанических, агрохозяйственных обследований земель, оценке их качественных характеристик, актуализировать данные государственной кадастровой оценки земель, а также оценки качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

- провести целевые землеустроительные работы по обследованию и выявлению состояния и использования пойменных земель, аридных пастбищ, мелиорированных земель;

- разработать в целях комплексного планирования устойчивого развития сельских территорий, повышения эффективности регионального и муниципального агропромышленного комплекса схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схемы землеустройства муниципальных образований;

- на основе землеустроительной документации упорядочить использование земель в сельских населённых пунктах;

- обеспечить составление или актуализацию целевых схем использования и охраны земель в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях: схем размещения особо охраняемых природных территорий; схем размещения территорий традиционного природопользования в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; генеральных схем организации территории оленьих пастбищ; схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан; схем противоэрозионных мероприятий; схем формирования целевых земельных фондов; схем обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас из рядов Вооруженных сил; схем размещения земельных участков, предназначенных для жилищного и социального строительства;

- провести зонирование сельских (межселенных) территорий по субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по их пригодности для использования в сельском хозяйстве и на этой основе разработать правила землепользования и застройки земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные (землеустроительные) регламенты, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков;

- разработать проекты перераспределения земель и межевания земельных участков для вовлечения в сельскохозяйственное использование и экономический оборот 21,8 млн. га невостребованных земельных долей;

- реорганизовать территорию обанкротившихся сельскохозяйственных  организаций на площади 16,9 млн. га, земли которых учтены в кадастровых документах как используемые производителями товарной сельскохозяйственной продукции, в то время как обладатели прав на эти земли исключены из соответствующих реестров юридических и физических лиц;

- осуществить консолидацию земельных участков фонда перераспределения на площади 46 млн. га, включая 12 млн. га сельскохозяйственных угодий, из них 3,6 млн. га пашни, в границах муниципальных районов в целях обеспечения их эффективного использования путём передачи в аренду или продажи на конкурсных условиях;

- выявить, установить границы, местоположение и площади 24,0 млн. га сельскохозяйственных угодий, находящихся в других категориях земель (не считая земель сельскохозяйственного назначения), и принять меры по их дальнейшему использованию для производства товарной сельскохозяйственной продукции или исключению из сельскохозяйственного оборота с разработкой программ освоения новых земель взамен изымаемых;

- осуществить консервацию малопродуктивных и техногенно-загрязненных сельскохозяйственных угодий путём разработки соответствующих проектов землеустройства и организации их реализации;

- установить в порядке землеустройства ограничения и обременения в использовании земельных участков сельскохозяйственного назначения, зарегистрировать их и принять меры по взиманию компенсационных платежей в пользу сельского хозяйства за неудобства землевладения и землепользования;

- в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для обеспечения их традиционного образа жизни, провести внутрихозяйственное землеустройство;

- при проведении внутрихозяйственного землеустройства осуществить выполнение следующих видов работ:

а) организацию рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организацию территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;

б) разработку мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;

- обеспечить землеустроительное обоснование мер по сохранению и повышению плодородия почв, агролесомелиорации, гидротехническому строительству, инфраструктурному обустройству земель сельскохозяйственного назначения;

- оказать землеустроительную помощь хозяйствам, включённым в государственные программы развития сельского хозяйства, рынков сырья и продовольствия; повышения плодородия почв; мелиорации и освоения земель, приоритетные национальные проекты по развитию агропромышленного комплекса.

 

4.5. Информационное обеспечение.

Для актуализации данных по платежам за землю и более широкого вовлечения земельных участков в экономический оборот:

- актуализировать (пересчитать на основе данных новых обследований и изысканий) сведения государственной кадастровой оценки земель;

- провести новую оценку сельскохозяйственных земель с учётом рыночных факторов для обоснованного отражения стоимости земли в составе национального богатства страны, а также при управлении земельными ресурсами и землеустройстве;

- провести оценку балансовой стоимости земельных участков для отражения потенциала земельных ресурсов в бухгалтерском учете предприятий, организаций, учреждений;

- создать необходимые условия для внедрения ипотеки земли путем: осуществления проектов консолидации земельных долей; законодательного увеличения граничных размеров частной собственности на землю; проведения специальной оценки земель для земельно-ипотечного кредитования; создания элементов сельской инфраструктуры рынка земель сельскохозяйственного назначения.

В целях получения информации о производительных и территориальных свойствах земли периодически осуществлять:

- оценку качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Для информационного обеспечения управления земельными ресурсами:

- осуществлять составление тематических карт и атласов состояния и использования земель;

- завершить землеустроительное обеспечение постановки земельных участков на государственный кадастровой учёт;

- проводить комплекс информационно – справочных мероприятий в рамках осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;

- создать консалтинговые подразделения в сфере землеустройства сельских территорий.

 

5. Ожидаемые результаты реализации мероприятий.

В результате реализации намеченных мероприятий по совершенствованию управления земельными ресурсами и землеустройства в Российской Федерации будут проведены землеустроительные работы, обеспечивающие:

- установление границ субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, что даст возможность определить сферу деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в области управления земельными ресурсами и вовлечения земель в экономику регионов;

- разграничение государственной собственности на землю;

- вовлечение в сельскохозяйственный оборот не менее 30 млн. га неиспользуемых земель;

- организацию рационального использования и охрану земель, находящихся в федеральной собственности; собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности;

- завершение земельной реформы на 389,0 млн. га земель сельскохозяйственного назначения;

- развитие рынка земель сельскохозяйственного назначения с включением в оборот не менее 5 млн. земельных участков;

- обоснованное предоставление и изъятие земельных участков, перевод земель из одной категории в другую, резервирование земельных участков,  консервацию деградированных земель;

- постановку земельных участков в сельской местности на кадастровый учет, что позволит оптимизировать налогооблагаемую базу и за счёт этого увеличить поступление земельного налога, не менее чем на 30 %, а также привлечь дополнительные инвестиции в АПК под залог земельных участков в объёме не менее 50 млрд. руб. в год;

- использование земель по целевому назначению;

- установление ограничений, обременений и сервитутов в использовании земельных участков сельскохозяйственного назначения;

- повышение эффективности использования и охрану сельскохозяйственных угодий;

- организацию рационального использования земель в районах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В результате осуществления намеченных землеустроительных мероприятий существенно увеличится гражданский оборот земель сельскохозяйственного назначения, будут созданы условия для реализации земельными собственниками своих прав, сократится число земельных споров и судебных разбирательств по отводу земельных участков, возрастут объёмы инвестиций в развитие агропромышленного комплекса страны, будет предотвращен самовольный захват земель, организовано их рациональное использование и охрана.